激励社会资本参与生态保护修复的制度安排——专访部国土空间生态修复司负责人

2021年11月，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（以下简称《意见》），从规划管控、产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持等方面，向社会资本参与生态保护修复释放出政策红利。就如何通过制度体系建设，进一步激发社会资本活力，增强市场信心和预期等方面，自然资源部国土空间生态修复司司长周远波日前接受本报记者专访，对相关问题作了解答。 党的十八大以来，以习近平生态文明思想为指引，各地区各部门积极推进生态保护修复，取得显著成效。但由于历史原因，目前存在一些突出矛盾。一方面，一些地区生态系统受损退化严重、生态修复欠账较多、资金投入不足，需要动员全社会力量共同参与；另一方面，社会资本的参与机制尚未有效形成，还存在信息披露不够充分、参与渠道不畅通、支持政策不明确、回报路径不清晰等问题。   为解决这些问题，经中央全面深化改革委员会审定，国务院办公厅印发了《意见》。 《意见》呈现3个显著特色。一是针对性强，问题导向特征明确，聚焦解决资金瓶颈问题。《意见》明晰了社会资本参与的内容、方式、程序，为社会资本充分掌握信息、理性分析研判、公平公正公开参与生态保护修复提供了条件。同时，《意见》提出了5个方面的支持和激励政策，包括规划管控、产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持，通过这些政策的落地落实，保证社会资本投入的合法权益和相应收益。   二是政策性强，既考虑产权激励等自然资源方面的政策，又打出政策“组合拳”。在产权激励方面，明确对集中连片修复达到一定规模和预期目标的主体，可以依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事相关产业开发；完成生态修复的社会主体，可以优先在完成修复的建设用地规模内获得自然资源开发权益，并从相关产权关联权益中获得合理回报。在规划管控方面，将生态保护修复及后续产业发展的空间需求纳入国土空间规划，允许碎片化零散耕地、园地、林地及其他农用地通过空间置换和优化布局进行整合，为修复区域内的用地布局优化提供了依据。在资源利用方面，明确依据方案及其工程设计，对于施工中产生的剩余土石料、淤泥淤沙等资源，可以进行综合利用，纳入成本管理或者通过政府组织交易获得回报。《意见》还明确了社会资本参与生态保护修复的财税支持、金融扶持政策。   三是操作性强，明确了社会资本的参与内容、方式、程序、领域等参与机制。《意见》鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。《意见》明确了社会资本可挑选自主投资、与政府合作、公益参与等不同参与方式。提出科学设立生态保护修复项目、合理制定生态保护修复方案，并通过市场公开竞争方式挑选生态保护修复项目的修复、经营主体，确保公开透明，让每个有能力有意愿参与的市场主体都有公平参与并获得回报的机会。社会资本可以参与自然生态系统、农田生态系统、城镇生态系统、矿山生态系统、海洋生态系统等各类生态系统的保护修复，并鼓励和支持其全过程参与，探索发展生态产业。 第一，构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制。我国“谁破坏、谁修复”刚性约束制度基本形成，市场主体应依法履行生态保护修复的法定义务。《意见》重在鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复。在基本原则上明确要求尊重市场规律，用改革激发市场活力、用政策引导市场预期、用规划明确投资方向、用法治规范市场行为，逐步形成激励与约束并举的机制。   第二，建立有为政府与有效市场结合机制。发挥政府的主导作用和政策引导激励作用，将一定数量一定期限的资源使用权、经营权及其关联权益依法依规赋予社会资本，使其可以在生态保护修复中获得长期合理收益。同时，社会资本方要提高供给能力和效率，增强有效防范风险的能力，使市场作用和政府作用相辅相成、相互促进、互为补充，更好提升生态公共产质量量和公共服务质量。   第三，探索相关政策集成配套机制。一是释放自然资源相关政策红利，协同相关改革任务落地。重点考虑与自然资源资产产权制度、生态产品价值实现机制等相关改革任务协同推进。创新自然资源资产产权激励政策，通过产权制度安排、释放产权关联权益等，支持社会资本在保障生态效益的前提下，获得合理收益。实施系统修复，增加生态产品供给和价值实现能力。二是充分吸纳和借鉴相关部门已有支持政策与改革实践。借鉴吸纳国家创新重点领域投融资机制，政府和社会资本合作、环境导向型可持续发展等模式，以及生态环保、农林水利等领域支持政策，环境产业等的相关改革成果和实践经验。   同时，着力解决政策落地的实现路径问题。深化“放管服”改革，运用成熟政策、金融工具，创新投融资模式，明确社会资本的投资重点领域、合理回报和退出路径等机制，强化政策执行和落地生效，促进社会资本“进得去、退得出、有收益”。在总体制度设计中，也给各地留出改革实践空间，鼓励制定相应配套政策和规定。 关于《意见》的落实，2022年全国自然资源工作会议明确要求，进一步完善相关配套政策措施，细化操作程序，在各省（区、市）推出一批试点，加强示范引领，探索建立起导向明确、路径清晰、投入持久、回报稳定的商业化运作模式，保障社会资本合法权益，充分调动市场主体积极性。有效推动社会资本参与生态保护修复工作落实落地，促进各项支持政策措施落到实处，是今年生态保护修复工作的一项重要任务。   下一步的工作思路，一是明确分工，细化政策。通过工作商议，明确各有关部门和单位的职责分工，并制定完善相关配套政策和措施。各地根据《意见》规定，结合当地实际，确定配套办法或实施细则，细化操作程序。通过部门配合、上下协同，形成共同推进的工作合力。二是试点示范，创新模式。强化示范引领，在支持市场主体发展上，发挥骨干公司的带头引领作用；在推进研发和创新模式上，鼓励开展生态保护修复理论和方法等基础研究，研发关键技术，探索各种商业模式和可持续发展机制。三是搭建平台，保障服务。建立社会资本参与生态保护修复信息服务平台，为形成生态保护修复市场创造条件，逐步形成培育产业、支持公司、带动就业的良性机制，推动构建生态修复市场及其配套技术服务市场。引导骨干公司搭建混合所有制公司等合作平台，促进各类资本融合和产业协同。四是跟踪评估，加强督导。对各地推进情况加强指导、科学评估，对发现的问题要及时纠偏，特别要避免和杜绝借政策之名行违规之实，非法侵占自然资源，破坏生态环境等问题的发生。   各级自然资源部门要增强工作主动性，强化工作统筹，制定生态保护修复的规划，明确修复任务，科学设立生态保护修复项目，并确定生态保护修复的目标及自然资源资产配置的要求，在《意见》落实上主动作为、有大作为。